昭和１１年（１９３６）、海軍より愛知、川西両社に対して九六式水上偵察機に代わる新型機の試作指示があった。　愛知はこれに対してオーソドックスな複葉構造を採用したが、川西のは思いきって斬新なスタイルであった。　ガル翼単葉で補助フロートは翼端に折りたためるようになっていた。　昭和１２年（１９３７）に初飛行し、十一試特殊水上偵察機として海軍に納入された。　エンジンの冷却器の取り付け位置に苦労し、結局エンジンと尾翼の中間の胴体につけるという珍しい構造となった。　愛知E11A1との比較テストでは水上、飛行中とも安定性に問題があり、操縦性も悪かった。　また引っ込み方式の補助フロートの故障が多く、夜間偵察機としては不適と判断され、愛知のE11A1が採用となった。　試作された２機はのちに九六式輸送機として連絡、輸送に使われた。